Los cuentos del presupuesto gubernamental

Por Ramón Medina Luna

En 2012 el gobierno rompió la tradición de aprobar el presupuesto en las últimas sesiones del Congreso Nacional en el mes de diciembre. Ese mes el Poder Ejecutivo estuvo enfrentado manifestaciones de protesta de parte de funcionarios públicos –particularmente maestros y otros, incluso alcaldes municipales- que no habían recibido el pago de sus sueldos o las transferencias municipales, aparte de suplidores y contratistas que tampoco habían recibido sus pagos por entrega de insumos y materiales o por las obras físicas realizadas; una clara muestra de que el gobierno atravesaba una grave situación de insolvencia y no podía cumplir con sus compromisos presupuestarios. Adicionalmente, a ese momento, también se había evidenciado que el presupuesto propuesto para 2013 presentaba un incremento significativo con relación al de 2012; lo cual, lógicamente, demandaba un replanteamiento para evitar que la situación de insolvencia se prolongara durante 2013. Consecuentemente, no resultó extraño que el gobierno decidiera posponer hasta enero la consideración del nuevo presupuesto, presumiblemente para efectuar una revisión del mismo y/o consultar opiniones externas al respecto.

Varias instituciones aprovecharon ese espacio de tiempo para presentar a los funcionarios gubernamentales recomendaciones tendientes a mejorar el presupuesto propuesto para 2013. Inicialmente se tuvieron expectativas positivas de que los funcionarios gubernamentales atenderían las sugerencias presentadas. Sin embargo, a mediados de enero, el gobierno procedió a aprobar en el Congreso un presupuesto para 2013 que resultó tener el mismo nivel de 89.4 mil millones para el gobierno central que el presupuesto propuesto originalmente, salvo unos cuentos cambios estructurales internos; dejando pendiente por 60 días la aprobación de cerca de 30 mil millones del presupuesto correspondiente a 6 empresas autónomas del Estado. Esto último con el fin de mejorar su eficiencia administrativa en procura de ahorros presupuestarios. A mediados del año se ha evidenciado que este ejercicio no ha logrado su objetivo. Consecuentemente, el presupuesto combinado del gobierno central y el descentralizado para 2013 podría llegar a un total de casi 165.0 mil millones de lempiras; que es el mismo valor presentado como propuesta en el mes de septiembre.

La información de la ejecución presupuestaria en 2012 recientemente publicada por la Secretaría de Finanzas (SEFIN), revela que el año pasado el gobierno no pudo cumplir con las metas de ingresos y aunque tampoco gastaron todo el presupuesto operativo del año, el resultado neto fue un incremento sustancial en el déficit fiscal que en lugar del 4.5% proyectado llegó a 6% del Producto Interno Bruto, equivalente a cerca de 21.5 mil millones de lempiras; con el agravante de que además quedó una alta deuda flotante estimada en cerca de 12 mil millones de lempiras, incluidos pagos de servicio de la deuda pública que no pudieron ser honrados.

Es posible anticipar que el presupuesto aprobado para 2013 presenta como perspectiva una repetición de las condiciones que estuvieron presentes el año pasado. Ciertas previsiones presupuestarias para 2013 hacen dudar de la integridad del presupuesto aprobado, particularmente por el lado de los ingresos. Este presupuesto está basado en los mismos supuestos macroeconómicos presentados originalmente en septiembre del año pasado, que ya en ese momento parecían ilusorios y que actualmente se consideran aún más alejados de la realidad. SEFIN asume una tasa de crecimiento económico de 3.5% para 2013, pero estimaciones más recientes de economistas independientes proyectan que éste sólo llegara a una tasa entre 2.5 y 2.8%.  Evidentemente, esto tendrá repercusiones negativas sobre el nivel de ingresos tributarios que puede esperar el gobierno, realísticamente.

El presupuesto aprobado asume que la recaudación del impuesto sobre la renta llegará a 19.5 mil millones y que el impuesto sobre la producción y consumo ascenderá a 27 mil millones –las dos principales fuentes de ingresos del gobierno-, lo cual –si los datos disponibles hasta el momento son correctos- implica que el primero aumenta en 1.6 mil millones y el segundo en 4.2 mil millones sobre el nivel de ingresos ejecutados en 2012. También se plantean aumentos cercanos a 1 mil millones en cada una de las líneas presupuestarias por el pago de servicios específicos (peajes?) y de cánones y regalías (telecomunicaciones?), respectivamente. En suma, el gobierno proyecta que sus ingresos tributarios y no tributarios aumentarán un total de 8.1 mil millones en 2013 con relación al presupuesto de 2012 para llegar a un total de 63.6 mil millones.

Dado que las recaudaciones en buena medida son dependientes del nivel de actividad de los agentes económicos, las proyecciones de aumento  del gobierno pueden resultar deficientes; salvo que éste fuese a aumentar las tasas impositivas –lo cual es poco probable en un año electoral-, mejore significativamente los métodos de recaudación fiscal para disminuir la evasión, o tenga éxito en aumentar la recaudación por la vía de la reducción de las exoneraciones fiscales; que es el mecanismo que ávidamente esta persiguiendo el gobierno actualmente. El gobierno espera llegar a recaudar hasta 4.5 mil millones mediante la reducción del número de productos de la canasta básica de consumo exonerados del pago del impuesto sobre ventas. 

Mientras los ingresos del gobierno son variables, el presupuesto de egresos presenta rigideces que resultan muy difíciles de evadir y procurar ahorros por esa vía.  Casi la mitad de los egresos corrientes del gobierno central van dirigidos al pago de sueldos y salarios, que en buena medida están protegidos por los estatutos gremiales de maestros, médicos, enfermeras, policías y hasta de los soldados. Adicionalmente, ese presupuesto contiene ahora transferencias masivas de recursos mandadas por Ley a las alcaldía municipales y, adicionalmente, a muchas entidades públicas y privadas del sector social.  Mientras hace unos años las entidades autónomas eran fuente de ingresos para el gobierno central, recientemente estas se han convertido en receptoras netas de recursos públicos para hacer frente a sus propias necesidades operativas.

Bajo estas circunstancias, en el presupuesto del gobierno se ha estrujado su capacidad para invertir en obras físicas y, más aún, se ha visto en la necesidad de aumentar el endeudamiento público, tanto externo como interno, para tratar de hacer frente a sus crecientes necesidades presupuestarias.  Para 2013, se proyecta que el déficit fiscal será cuando menos igual o superior al resultado de 2012 y que la deuda pública total llegará a ser equivalente a un 40% del PIB, lo cual adiciona una carga por servicio de la misma cada vez más pesada para el Estado hondureño.  La planificación presupuestaria y el manejo administrativo del gobierno están requiriendo un fuerte cambio de dirección para no seguir comprometiendo el futuro de los hondureños vía el creciente endeudamiento público.